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美国:“沉默蓝墙”纵容警察腐败

时间:2017-05-16
  在美国社会,警察部门被认为是腐败“大户”。可以说,包括纽约、洛杉矶、芝在美国社会,警察部门被认为是腐败“大户”。可以说,包括纽约、洛杉矶、芝加哥在内的美国大多数主要城市都发生过警察腐败的丑闻。管窥美国社会腐败的生成机理和严重情况,警察腐败无疑是一个视角。
  与行政官员可以利用手中权力向相对人输送优惠的政府合同等利益一样,警察也掌握着一定的资源、利益,可以进行寻租或交换。比如,警察收受贿赂后违规豁免违法行为人、掩盖违法犯罪事实。从整个社会环境和犯罪生成模式来看,美国警察腐败也与有组织犯罪团伙及其相关的贩毒、卖淫、洗钱、赌博等违法犯罪活动的滋生蔓延有一定的关联。

  警察腐败形态各异

  美国警察腐败行为的形态大致包括以下几种主要类型:
  一是权力寻租。权力寻租的内容包括获取各种非法利益,比如给予商品折扣、提供免费的性服务等等。20世纪70年代初美国有关机构发布的一项调查报告就曾显示,在纽约等3个美国主要城市的批发商、零售商中,有近三分之一的人承认他们向警察提供过免费或者打折的商品、食品或其他服务。对于警察这种主要依赖公民尊重、配合的特殊职业来说,腐败行为会严重损害职业的社会公信力,而这要耗费巨大的合法性成本。
  二是收受回扣。在美国的很多社区,警察之所以把相关业务介绍或者给予熟悉的拖车公司、保证人、救护机构、服务站等,就是因为可以收受相关当事人给予的回扣。而不同地方对这种收受回扣的处理态度不尽相同,有的地方认为,只要给予回扣的主体是合法商人,就可以宽恕;有的地方则认为,此种收受回扣的行为严重违反了警察的职业道德,应给予严厉制裁。
  三是索取贿赂。警察利用职务上的便利主动向相关当事人索要或勒索并收受财物。索贿的事项涉及范围广泛,小到以免开交通罚单而从市民处索取小费,大到以释放为条件从被逮捕的罪犯处索要财物。
  四是摆平案件。这种形式的警察腐败,在很大程度上说明其仍是一种延时的索贿。比如,警察通过“出售”案件,包括取消刑事追诉、撤回起诉等,以换取当事人的贿赂。一些警察甚至胆大妄为,凭借“摆平”谋杀案换取非法的物质报酬。
  五是伺机盗窃。这方面,比较典型的就是从不省人事的事故受害人或者被捕者身上伺机窃取钱财。例如,美国曾有媒体报道称,迈阿密的一名警察在例行公事时,经常从他遇到的每具遗体上窃取现金。
  六是收保护费。一些企图从事非法活动或者谋求警方不予干预的违法犯罪分子,有时会选择向警察(甚至警局)支付保护费,这在贩毒、赌博、卖淫等无被害人犯罪案件中表现尤为突出。在无被害人犯罪案件的场合,警察收受贿赂后提供非法保护,容易被社会容忍。警察收取的保护费并非都来自于无被害人的案件,也有来自于抢劫、盗窃、诈骗等有被害人的刑事案件。

  反腐碰壁“沉默蓝墙”

  美国警察腐败的成因复杂,从社会结构和制度环境视角来看,以下三方面原因值得重视:
  其一是存在结构性腐败机会。相比于其他社会职业,警察系统及其执法的制度环境更易诱发腐败行为。警察的工资、福利和社会地位总体上要低于检察官或法官;警察直接与违法犯罪分子打交道,接触社会阴暗面,非法获利的机会和便利较多。警察执法透明度低、松散型的执法管理等结构性因素的存在,也使得警察有大量的腐败机会。
  其二是组织管控不足。由于内控机制不健全,警察部门对警察执法权的运行和可能触及腐败的有关事项缺乏严密的监督和制约。比如,就美国巡警执法办案而言,虽然其内部有准军事指挥系统性质的机制约束,但大多数情况下,警长并不知道他们的警员在做什么。许多警察局长也不愿意承认警察腐败已经成为一个系统性或结构性现象,而是持“坏苹果”理论,认为腐败只存在于少数个案当中。
  其三则是“沉默蓝墙”的存在。所谓“沉默蓝墙”,就是指阻止警察检举同行腐败行为的潜规则。在这一潜规则的作用下,警察同行不断强化“团体凝聚力”,检举警察同行的人往往被视为警界的背叛者,这种行为甚至比腐败本身更加让人讨厌。“沉默蓝墙”的存在,大大降低了警察腐败罪行暴露的风险,有时甚至是“官官相护”。
  如何防治警察腐败现象,是一个历久弥新的时代课题。作为美国第一大城市和国际化大都市,纽约市治理警察腐败的经验值得一提。早在20世纪70年代,针对警察系列腐败丑闻,纽约市曾成立了一个独立的专门机构——莫伦委员会,专责调查纽约市警察的腐败问题。莫伦委员会提出了防治警察腐败行为的两个主要建议:一是健全内部控制机制,即对警察执法权的运行加强系统内的制约和监督;二是加强警察系统外部控制,即设立一个独立于纽约市警察局的小型警察委员会,来增加外部控制力度。此委员会有权对纽约市警察局预防、调查和惩处警察腐败的机制进行持续评估,并有权对警察腐败行为直接进行调查。莫伦委员会的成立,在一定程度上降低了纽约市警察发生腐败的风险。(作者彭新林系北京师范大学国际反腐败教育与研究中心研究员、秘书长)