把纪律挺在前面 实现派驻监督全覆盖——北京市纪委派驻机构改革详解

　　今年3月底，中央纪委新设7家派驻纪检组组长相继任职到位，派驻机构工作陆续展开。北京在全国各省、自治区、直辖市中率先响应，5月20日，市委常委会通过了《关于加强北京市纪委派驻机构建设的实施意见》，同时决定首批在市委办公厅、市委组织部、市委宣传部、市委统战部、市人大机关、市政府办公厅、市政协机关等市级党和国家机关新设7家市纪委派驻机构，这一举措引起社会广泛关注。北京市纪委派驻机构改革到底有哪些背景？改革又将带来哪些变化？日前，市纪委副书记杨逸铮做客北京纪检监察网在线访谈，介绍了这次派驻机构改革的诸多细节。

　　强调“顶层设计”，把纪律挺在纪委工作最前沿

　　去年12月11日，中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》（下称《意见》）。中央要求，各省、自治区、直辖市党委、纪委要参照《意见》，结合本地区实际进一步加强纪委派驻机构建设。北京市高度重视，市委书记郭金龙要求上行下效，抓紧研究落实这项任务。一年来，北京市纪律检查体制改革专项小组对照《意见》进行了深度调研，开展了广泛协商。市委常委、市纪委书记叶青纯多次主持会议，推动任务的落实。今年5月20日，市委常委会最终通过了《关于加强北京市纪委派驻机构建设的实施意见》（下称《实施意见》）。

　　杨逸铮介绍，此次机构改革着力全面深化，一个显著特征就是强调“顶层设计”：“中央没有像过去一样搞试点，发文也是针对中央国家机关提出的任务和要求。这说明《意见》本身就是一次‘顶层设计’，也是上行下效、催人奋进的动员令。我们各级党委、纪委决不能坐等观望，必须立行立改，坚决贯彻落实。”

　　事实上，北京市纪委派驻机构改革并非一蹴而就。早在2001年，党的十五届六中全会就作出了“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的决定，2002年全国范围内的试点工作就已展开。北京市纪委在2005年、2006年先后对双派驻、单派驻机构实行统一管理，共涉及50家市级党和国家机关。2010年、2011年，先后组建市委宣传部派驻纪检组、成立第一联合派驻纪检组。这两个组的建立，都是在探索向党的机关、群团组织实现派驻，来解决覆盖不全的问题。

　　2012年，北京市又探索建立了宣传文化、城市建设管理、农林水系统、政法系统、财税经济等5个派驻工作的协作组，初衷就是要实行联合性的派驻，最终实现垂直性的管理。通过十余年的不懈努力，市纪委派驻机构目前一共63个，覆盖了全市64家市级党和国家机关。

　　关于派驻机构改革的最终目的，杨逸铮表示，目前派驻机构在覆盖范围、职责定位、日常监督等方面还存在很多不适应的地方，“不敢监督、不善监督的问题不同程度地存在，人员不足、效率不高的矛盾在工作中还比较突出”。而市委此次提出《实施意见》，正是坚决落实中央关于党的纪律检查体制改革的总体部署，通过派驻监督的全覆盖，强化日常监督，坚持抓早抓小，从根本上预防和减少违纪违法问题的发生。“更为重要的一个问题是，”杨逸铮指出，“这次改革是从组织保证上把纪律挺在纪委工作最前沿的一个重大举措，对于深入推进全市党政机关党风廉政建设和反腐败工作、提高北京市的治理体系和治理能力现代化建设，都具有重要意义。”

　　两年内全覆盖，三大措施确保改革提质增效

　　去年12月，中央纪委网站针对《意见》，从总体要求、机构设置、职责权限、工作关系、管理保障、组织领导六个方面，详细解读了中央纪委加强派驻机构建设的思路和要求。之后，北京市出台的《实施意见》，在主要内容上与中央保持了一致。而在具体做法上，此次市纪委派驻机构改革，着力突出了“提质增效”这条主线。

　　一是明确时间节点，实现全面覆盖。目前，北京市现有的市级党政机关一共137家，其中73家没有纳入监督范围。而此次改革，就是要通过调整、新设等方式，争取在2年内实现全市的党和国家机关派驻机构全覆盖。

　　实际上，《实施意见》中已经提出了首批在市级党和国家机关新设7家市纪委派驻机构的工作方案：在市委办公厅、市委组织部、市委宣传部、市委统战部4家市委机关设置派驻机构，负责监督32个部门和单位；在市人大机关、市政府办公厅、市政协机关3家市级国家机关也设置派驻机构，负责监督7个部门和单位。7家派驻机构中，2家实行一对一单独派驻、5家实行归口派驻，新覆盖的部门和单位达35家。

　　杨逸铮介绍，下一步，市纪委将继续加大归口力度，在不突破原有派驻机构总数的前提下进一步加以整合。目前，7家派驻机构的组长、组成人员、办公地点也都在有序准备之中。

　　二是坚持上下对应，规范机构设置。参照中央纪委派驻机构设置，根据实际工作需要和业务关联性，北京市采取了单独派驻和归口派驻两种形式：对系统规模较大、直属单位多、监督对象多的部门，实行单独设置派驻机构；对于业务相近、组织关联或者单位规模较小、监督对象少的部门，归口设置派驻机构。

　　原则上，市纪委派驻机构设置与中央保持一致，以便上下对口和联系指导，但结合实际，也对派驻对象进行了微调。杨逸铮特别指出，在“归口”问题上，“归的是监督这个‘口’，是奔着主体责任去的‘口’，与我们过去讲的行业、业务的‘口’并不相同。”

　　三是充实人员力量，加大监督强度。这次改革，派驻覆盖的部门和单位翻了一倍有余。为解决人员难题，市纪委一方面最大限度挖掘存量，一方面微调增量，坚持走内涵式改革道路。在不增加机构、少增加编制的主旨下，通过划转、调剂和适当增配等方式，加强派驻机构的力量。

　　杨逸铮表示，调配人员力量的重点，首先是增强编制的科学性，根据职责任务，综合考虑管理幅度和监督跨度，以编制部门机构设立的基本编制数为一个基数，结合驻在单位局处级干部数、编制数、财政资金量、行政权力及归口单位数，加权测算出各派驻机构编制并核定领导职数。其次，积极拓宽编制来源，一方面使用由市纪委统一管理的派驻机构编制，另一方面统一划转由驻在部门管理的派驻机构编制，第三是调配新覆盖单位的编制，力求派驻机构人员配置精干、高效。

　　职能重新定位，理顺派驻机构与驻在部门关系

　　改革后，派驻机构的工作职责有哪些变化？

　　杨逸铮表示，派驻机构统一管理改革的目的有三：有利于强化监督，有利于履行职务，有利于标本兼治、推动主体责任的落实。结合这三个目的，按照“三转”要求，改革对派驻机构职能进行了重新定位：派驻机构由纪委直接领导、统一管理，依据党章规定，重点监督驻在部门领导班子、市管干部和处级干部。《实施意见》明确了派驻机构的6项工作职责和8项监督权限。其中，核心职责就是依据党章规定，围绕监督执纪问责，履行党的纪律检查职能。主要权力包括：参加或列席会议的权力；查阅或复制文件、资料、财务账目的权力；查阅和调查核实领导干部报告个人有关事项材料的权力；函询、诫勉谈话的权力；调查违犯党纪案件的权力；提出廉政评价意见的权力；提出党风廉政建设意见和建议的权力等等。

　　行使这些职能和权限，正是把纪律挺在纪委工作的最前沿。杨逸铮直言，过去有的派驻机构一年、甚至几年都没有对一起问题线索进行纪律审查，“纪检组成了管机关、管人事、管后勤等行政工作的内部机构”。而此次《实施意见》明确规定，纪检组组长担任驻在单位党组成员或班子成员，专门履行监督职责，不再分管驻在部门其他业务工作。目的就是回归党章要求的“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”这个原教旨。“从严治党、依规治党，纪委派驻机构必须盯在最前沿，必须聚焦主业主责，严格监督执纪问责。”杨逸铮说。

　　调整后，派驻纪检组与驻在部门的关系又有哪些新变化？

　　杨逸铮认为，派驻机构与驻在部门就是监督与被监督的关系。在《实施意见》中，重点对派驻机构与机关纪委的关系作了规定，对办案的权限作了切分。简而言之，驻在部门相关机构承担本部门的教育、制度、监督等党风廉政建设日常工作。派驻机构则参与调查驻在部门领导班子、市管干部违犯党纪的案件；负责调查驻在部门内设机构、直属单位、市级的垂直管理单位领导班子及其成员和处级干部违犯党纪的案件。而机关纪委主要负责查处本部门科级及以下的干部违犯党纪的案件；派驻机构对驻在部门机关纪委和直属单位、市级垂直管理单位的纪检监察工作要进行业务指导和监督检查。

　　《实施意见》还重点明确了派驻机构与市直机关纪工委的关系，明确了市直机关纪工委与市直系统各单位机关纪委的关系。前两者同为市纪委派出的机构，工作上是相互沟通、协调、配合的平行关系。同时，市直机关纪工委领导全市市直系统机关纪委的工作；派驻机构则根据职责查办驻在部门的有关案件，提出党纪处分的建议，如果涉及处级干部，还需要指导驻在部门机关纪委做好向市直机关纪工委报审案件的审查工作。

　　四个提名考察办法，发挥优势确保监督职责全覆盖

　　中央纪委五次全会要求派驻机构要切实发挥好“派”的权威和“驻”的优势，避免出现“派”的无力和“驻”的限制。这让人们对改革后的派驻机构如何监督履职增添了一份期待。

　　5月20日的市委常委会上，还通过了“四个提名考察办法”——中央出台的是三个提名考察办法，分别涉及省级纪委书记、副书记；派驻纪检组组长、副组长；中管企业纪委书记、副书记。而北京市结合实际，参照中央做法，从强化上级纪委对下级纪委的领导、增强纪委监督权的权威性出发，将市属高校纪委书记、副书记的提名考察增列到政策中。

　　“增列”动作，瞄准的正是派驻无力和受限的“软肋”。杨逸铮表示，过去纪委及派驻机构与同级党委、驻在单位党组之间有着千丝万缕的联系，“纪律审查工作压力很大，容易受到各种各样的干扰”。而党的十八届三中全会《决定》第36条明确提出，“各级纪委书记、副书记提名考察以纪委会同组织部门为主”。出台四个提名考察办法，就是要排除这些干扰，专职履行监督的责任。

　　派驻机构改革并未结束，实际上，持续深化改革是一个艰巨又永恒的话题。

　　对推进派驻机构改革工作，市委的要求十分明确：一是市级党和国家机关各有关部门要积极配合做好涉及本部门的纪检监察机构改革、人员划转和服务保障等工作；二是各驻在部门和归口监督单位领导班子要把支持新设派驻机构工作作为履行党风廉政建设主体责任的重要内容，自觉接受派驻机构监督；三是各个新设的派驻机构要坚守责任担当，勇于探索创新，充分发挥监督作用，确保新设派驻机构的工作发挥实效。

　　杨逸铮表示，下一步市纪委将认真贯彻落实市委要求，全面对接中央纪委整体的推进计划，逐步分批推进市纪委派驻机构建设，力争使这项改革走在全国前列，更早地实现纪检监察机构的覆盖，实现监督职责的覆盖。把这项改革作为党的纪律检查体制改革的一项重要内容，纳入全市全面深化改革的系统工程，以首善标准持续推进北京市的党风廉政建设和反腐败工作。

市纪委派驻覆盖37个部门单位情况

　　新设7家派驻机构

　　2家实行一对一单独派驻

　　1.市纪委驻市人大机关纪检组负责监督人大机关。

　　2.驻市政协机关纪检组负责监督政协机关。

　　5家单位实行归口派驻

　　1.驻市委办公厅纪检组负责监督5家：市委办公厅、市委研究室、市委保密办、市档案局、市地方志办。

　　2.驻市委组织部纪检组负责监督6家：市委组织部、市编办、市委老干部联络室、市老干部局、市委党校、市委党史研究室。

　　3.驻市委宣传部纪检组负责监督11家：市委宣传部、首都精神文明办、市外宣办、市文联机关、市政研会机关、市社科联机关、北京人民艺术剧院、《前线》杂志社、市社会科学院、市哲学社会科学规划办公室、中国电影博物馆。

　　4.驻市委统战部纪检组负责监督10家：市委统战部、市台办、市民委、市政府侨办、市政府参事室、市工商联机关、市侨联机关、市台联机关、市黄埔军校同学会机关、北京社会主义学院。

　　5.驻市政府办公厅纪检组负责监督5家：市政府办公厅、市政府法制办、市信访办、市政府研究室、北京仲裁委员会办公室。